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2005年1月9日 分享: Facebook Google+ LinkedIn StumbleUpon Pinterest Email 打印机版
 
 
中国公务员制度改革的大失败
 
作者:龚平
 
【人民报消息】近日提请全国人大审议的中国《公务员法》草案,扩大了公务员的范围。原来只是“参照”管理的共产党机关、民主党派机关工作人员,现在也被纳入了公务员的范围,让人觉得不可思议。此举与其说是公务员制度改革的进步,不如说是一大败笔,与其说是“与时俱进”,不如说是一大倒退。

长期以来,中国的政府机构设置一直被批评党政不分,职能不清,机构重叠,人员膨胀,财政负担过重,效率低下,行政成本全球最高。

据官方统计,目前全国由财政供养的行政事业单位人员达4500多万人之巨,也就是平均28个人就要养一个吃皇粮的人。全国仅各级有资格配车干部的官车费用,一年就高达4000多个亿。很多地方行政管理费及工资支出占到了当地财政收入的80% ~90%,吃饭财政和发不出工资在各地成为普遍现象。而其中近700万的党政机关人员中,多是整天忙于琐碎行政事务的“坐办公室人员”,而不是社会大众迫切需要的公共服务人员。

为增进效率,精简机构、裁撤人员、党政分开,建立一套独立科学的公务员管理制度成为非常关键的环节。既然如此,这次反而把以前没有包括的共产党机关与民主党派机关工作人员纳入公务员系统,使用国家行政编制,由国家财政负担工资福利,岂不是完全违背了当初建立公务员制度的初衷?

政府与政党是不同的主体,扮演不同的角色。政府以社会利益为依归,行使的是正常管理职能,为社会正常需要,其工作人员支出由国家财政承担,合情合理。但政党却是一个完全有着独立自我利益的政治团体,除服务于内部成员并起到一定的社会政治动员功能外,并没有直接的全社会认同的社会管理职能,不能强行要求所有纳税人来负担它的费用。

各政党组织干部的任命,是其内部的事情,要任命多少就可以多少,要任命谁就任命谁,除非违法,别人管不着。由国家行政系统来承担管理政党的职能,毫无必要的,而且势必造成行政部门更加臃肿。

民间本来就一直倡导党政分开,把党系统清理出行政系统,但现在一方面党要管行政,另一方面行政系统要管党系统,显然衍生了党管政还是政管党的新的问题。到底管谁,如何分离,就更加纠缠得混乱不清,党政更难分开,政府效率不但不能提高,反而可能更低了。而且党权向来高于行政权,党系统渗入行政系统之后,更方便于对行政系统的蚕食与干预,因而极可能造成党权的扩张或党政矛盾的激化。

法律条文的限制在中国实施起来往往都很困难,一旦政党机构成为公务员体系的一部分,约束是软性的,而政党费用由国家承担这个激励却是硬实的。政党有自身发展的目标,具有内在的自我扩张倾向,这样,原来行政部门的精简目标还没有达成,现在可能又要面临政党部门的膨胀了。再怎么精简,共产党组织愿意精简吗?行政部门能简得了共产党吗?公务员制度改革不成了空话?进入公务员系统,起先还都要经过公开考试录取,现在好了,考不上就到党派那钻营去吧,也一样成为公务员,那岂不乱了套?

而且政党与国家行政分属两套截然不同的体系,无法用同样的标准来进行管理。国家行政部门要对全社会敞开,进出都要有公开公平的规则,但不能把同样的规则运用到政党身上,去规定其成员怎样进出、怎样考核奖惩,否则就等于剥夺了政党自身对内部事务的管理自主权。公务员法要把政党管理纳入自己的范畴,显然是不合适的。

《公务员法》秉持的应该是公平原则,但现在把共产党机关、民主党派机关工作人员单独纳入公务员体系,却构成再明显不过的公开歧视。因为民间很多其他团体连组党机会都会剥夺,所以他们根本就无法享有同样的有国家财政提供支出的机会。共产党与其他民主党派的力量差别太大,运用公务员法进行管理之后,财政受益最大的就是共产党,民主党派没有沾多大的光。归入公务员系统之后,共产党反正有独特的权力地位,不仅不会受限制,反而可以名正言顺拥有行政系统管理社会的职权,但是民主党派却可能要受到更多的管制与蚕食,成为共产党牢牢控制下的附庸。

因此,把政党系统纳入公务员体系的做法,加重了政府行政部门的职能负担、财政负担,让党政更加不分,达成精简机构、提供效能的目标更加困难。它根本就是不可取、不理智的做法。它名为发展,实质却为公务员制度留下了最大的隐患,意味着公务员制度改革的失败。不管那些科学管理原则说得怎样动听,就像一个蓄水池,不管花边贴得怎样漂亮,都不如中间挖个大漏洞破坏来得快。从本质上说,这样的做法既不科学,也不合理,对各政党也不公平,它是公务员制度改革的大倒退。如果公务员法草案通过,公务员制度改革将因为政党的掺入而变得毫无实质意义,有关人士期望提高政府效能的改革梦想前功尽废。

在专家人士点评公务员法的时候,政党渗入的重大涵义似乎被刻意回避。其实此问题并不难看出,其目的也一目了然,只是因为国内政治气候人们避而不谈。

据12月《争鸣》透露,中共中纪委、中组部一份考察报告显示中国农村、城市基层(企业、街道)、高等院校的党组织,85%至95% 处于瘫痪或解散的状态,17个省(区)农村党组织高达95%处于瘫痪状态。共产党的生命力,由此可见一斑。

这次把党组织纳入公务员系统,主要目的无非是为了继续维持奄奄一息的共产党的统治。它用立法的形式明目张胆强迫政府部门去承担其费用(民主党派不过是遮人耳目的陪衬),用国家财政去养活这些半死不活的寄生虫,给政府部门与全国百姓带来更大负累,并通过隐蔽的方式给予他们更大的干预行政部门、干预社会的职权。

中国社会目前本来就面临贫富不均、社会的不公、公共权力的腐败等问题激化的趋势,社会整体也处于维权意识的觉醒转型中,这些都说明了政府管理的危机,也要求政府部门其顺应民意,解决社会问题,缓解社会矛盾。但中共为了延缓其灭亡,不顾一切后果,采取种种办法,包括公务员立法,来死死寄附在政府身上,试图把共产党的腐败、涣散、财力负担、社会对它的不满转嫁到政府行政系统。这样,政府行政系统本身已有的问题,加上共产党的负累,要解决政府管理的问题,更加无力回天。从这个意义上说,这次公务员法的最大恶果,很可能是让政府行政部门去为共产党陪葬。

因为共产党的一党之私,因为它苟延残喘的需要,科学管理的原则被践踏,政府正常的管理职能被损害,多年的公务员制度改革努力被葬送,国家社会的利益成了牺牲品。这是管理学界的悲哀,也是中国社会的悲哀。

但是,在寻找出路中,具有自我独立意向的政府体系,是否会抵制、抗拒党体系的包袱转嫁,并利用公务员法对党权的渗透与扩张进行某种形式的反制,开始新一轮的党政博弈,值得人们继续留意观察。

文章网址: http://www.renminbao.com/rmb/articles/2005/1/9/33969.html
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