新華社報導說，近年來羣衆上訪尤其是羣體性上訪情況增多。過程中出現一些違法和激烈行爲，影響到首都治安秩序和社會安定，更不利於解決問題，政府因此訂定「工作意見」規範上訪者秩序。
「意見」中明訂，上訪活動時以拉布條、喊口號、攔截公務車輛、圍堵黨政機關和單位等方式擾亂機關工作和社會秩序者，公安機關應予制止、警告，對不聽勸阻者依法處罰。此外，若利用羣衆上訪機會策劃上訪羣衆鬧事、製造事端者，司法機關將予處罰。
中共慣於搞各個擊破，因此單人無聲無息上訪被「國家」視爲「合理」，因爲最迫不得已就是讓這個人「失蹤」，不會造成社會影響。而公開及集體上訪在「國家」眼裏無論怎樣都是「擾亂秩序」、「鬧事」、「製造事端」。而現在新令已發，對以後的集體上訪者來說更是一個嚴厲警告和威脅，因爲誰也無法保證在集體上訪過程中，不會有不認識的人突然從人羣中跳出來「擾亂秩序」、「製造事端」。就連最平和的法輪功學員在1999年4月北京萬人集體上訪時都在「維持次序」的警察的「善意」安排下「完成」了對中南海的「大包圍」。